Aujourd’hui, 27 février 2015, la Chambre d’appel de la Cour pénale internationale (CPI) a rendu son arrêt confirmant pour la première fois l’acquittement d’un accusé qui avait déjà été acquitté par la Chambre de première instance. Mathieu Ngudjolo Chui a effectivement été acquitté le 18 décembre 2012 par la Chambre de première instance II, et comme dans la grande majorité des dossiers devant les juridictions internationales pénales, un appel s’en est suivi, avec le dépôt d’un acte d’appel par le Procureur dès le 20 décembre 2012.

Dans son jugement de première instance, la Chambre avait rejeté tous les chefs d’accusation contre M. Ngudjolo, se fondant principalement sur des questions d’évaluation de la preuve par rapport à l’implication de M. Ngudjolo dans les crimes commis à Bogoro et non pas sur l’existence même de ces crimes en soi. Ne pouvant relier M. Ngudjolo aux événements de l’Acte d’accusation, la Chambre n’avait pu déterminer qu’il était – hors de tout doute raisonnable – impliqué dans ces crimes et n’a donc pas pu engager sa responsabilité pénale individuelle (pour plus de détails sur les motifs de la Chambre de première instance).

Dans son arrêt, rendu à une majorité de trois contre deux, la Chambre d’appel a déterminé que la Chambre de première instance n’avait pas commis d’erreur dans son analyse de la preuve et qu’elle était restée dans les limites déterminées par le droit pour son évaluation de la crédibilité de celle-ci. Un seul élément a été retenu contre la Chambre de première instance, soit son refus d’accorder l’autorisation au Procureur d’utiliser certains éléments dans le contre-interrogatoire de Ngudjolo et d’autres témoins. Cependant, la Chambre d’appel a conclu que cette erreur de droit n’a pas eu d’impact significatif sur le jugement et n’y a donc pas donné suite. La majorité a donc déterminé que les moyens d’appels soulevés par le Procureur n’ont pas permis de déterminer que la Chambre de première instance a commis une ou des erreurs susceptibles d’invalider son processus décisionnel, c’est-à-dire qui n’ont pas eu d’impact significatif sur le jugement. Dans son dispositif, la Chambre d’appel confirme que « the Acquittal Decision was not materially affected by an error of fact, law or procedure and as such [said that] it is appropriate to reject the appeal and confirm the Acquittal Decision » (Arrêt, para. 296).

Deux des cinq juges de la Chambre d’appel n’ont pas adopté la même position que leurs collègues sur le fond du dossier. Effectivement, les honorables juges Ekaterina Trendafilova et Cuno Tarfusser étaient plutôt de l’avis qu’un nouveau procès aurait dû être ordonné, devant une nouvelle Chambre de première instance. Dans leur opinion dissidente, ces deux juges ont déterminé que l’analyse faite par la Chambre de première instance était entachée d’erreurs de droit invalidant le jugement. Selon eux, la Chambre de première instance a mal interprété le critère du doute raisonnable dans son évaluation de la preuve (paras. 52 et suivants de leur opinion dissidente), a mal appliqué les normes d’interprétation et d’analyse par rapport à la preuve présentée lors du procès (paras. 31 et suivants), et, finalement, a empêché le Procureur de présenter son dossier sur le même pied d’égalité que la défense, tout en reléguant comme secondaire l’objectif de la recherche de la vérité (paras. 5 et suivants). Malgré cette très forte dissidence, la majorité a tout de même préséance et M. Ngudjolo peut humer l’air d’une liberté absolue et définitive en ce qu’il est maintenant hors de portée de toute condamnation fondée sur les actes qui lui étaient reprochés dans l’acte d’accusation. Que se passe-t-il maintenant pour M. Ngudjolo ?

Mathieu Ngudjolo Chui : De l’acquitté au demandeur d’asile

D’un côté, M. Ngudjolo est présentement en attente d’une décision des autorités néerlandaises qui doivent statuer sur la détermination de sa demande de reconnaissance de son statut de réfugié aux Pays-Bas, État hôte de la CPI. La demande, qui a été présentée dès que les autorités néerlandaises ont voulu le retourner en République démocratique du Congo à la suite de sa libération (pour plus d’informations), est toujours en suspens. On peut présumer qu’avec le jugement d’appel confirmant l’acquittement, la décision devrait prochainement être rendue. Une telle décision sera très intéressante, notamment par rapport au traitement et à l’analyse que feront les autorités néerlandaises de la question de l’exclusion sous la base de l’article 1F de la Convention relative au statut des réfugiés, tout particulièrement la comparaison entre le fardeau des « raisons sérieuses de penser » en droit international des réfugiés et du « hors de tout doute raisonnable » (pour plus d’informations) en droit international pénal. Doit-on exclure de la protection internationale conférée par la Convention relative au statut des réfugiés une personne acquittée de toutes les charges par une juridiction pénale internationale et surtout, quel impact les motifs d’acquittement, d’une part, et la forte dissidence, d’autre part, pourraient avoir sur l’applicabilité de sa clause d’exclusion ? Bref, quelle est la compatibilité du droit international pénal et du droit des réfugiés ?

D’un autre côté, cette situation interpelle la CPI à trouver des solutions à long terme pour ses acquittés. L’exemple de Ngudjolo, qui a notamment dû se retrouver dans un centre d’accueil des demandeurs de statut de réfugié à sa sortie du centre de détention de la CPI, doit servir à la CPI dans sa détermination de ce qui doit être fait à long terme par rapport aux éventuels futurs acquittés. Car ne nous leurrons pas, en tant que juridiction pénale, la CPI n’aura pas un taux de condamnation de 100 %, et plus les dossiers afflueront à la CPI, plus les risques d’avoir un acquitté dans une situation similaire à celle de Ngudjolo seront grands. Les Pays-Bas ne pourront, à long terme, devenir l’unique porte de sortie pour ces individus.

Le non-refoulement : qui sera imputable ? L’État hôte ou la Cour pénale internationale ?

Le principe de non-refoulement est contenu dans plusieurs instruments juridiques tant internationaux que régionaux. Il prévoit essentiellement qu’aucune personne ne sera renvoyée dans un pays où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. On peut citer, à titre illustratif, l'article 33 (1) de la Convention sur le statut des réfugiés (ratifiée le 3 mai 1956 par les Pays-Bas)[1]; l'article 3 (1) de la Convention contre la torture et les autres peines ou traitements cruels inhumains ou dégradants (ratifiée le 21 décembre 1988 par les Pays-Bas)[2]; accessoirement l’article 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ratification par les Pays-Bas le 31 aout 1955 et déclaration renouvelée le 31 aout 1959)[3], l'article 3 (1) de la Déclaration sur l'asile territorial des Nations Unies[4], l’article 19 (2) de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne annexée au Traité de Lisbonne[5], le Règlement de Dublin[6] ainsi que l’article 45 de la Convention de Genève (IV) relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre[7].  Mention a été faite dans le commentaire des Conventions de Genève, que ce principe de non-refoulement est « une interdiction absolue […] quelles qu'en soient la destination et la date »[8]. 

Si ce principe s’applique sans aucun doute aux États signataires de ces instruments, la question qui se pose est peut-il s’appliquer à la Cour pénale internationale ? D’aucuns auront tendance à y répondre par la négative en ce sens que, comme le stipule l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, « tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles » [nos italiques][9]. Ce qui voudrait donc dire que seulement les sujets conventionnels y sont juridiquement liés.

Chemin faisant, parti d’une obligation conventionnelle – une obligation erga omnes partes[10] – ce principe de non-refoulement va longtemps acquérir une valeur coutumière[11]. Il est donc devenu une obligation internationale qui est due non pas seulement aux sujets conventionnels, mais aussi aux sujets non conventionnels et à toute la communauté internationale dans son ensemble – une obligation erga omnes[12]. Alors le caractère désormais coutumier de cette obligation ferait-il en sorte que la Cour devienne liée par celle-ci ?

Saisie d’une question relativement similaire, la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif rendu dans l’affaire relative à l’interprétation de l’Accord de Siège entre l’ Égypte et, à son temps, la représentation de l’OMS basée à Alexandrie, avait martelé que « [l]'organisation internationale est un sujet de droit international lié en tant que tel par toutes les obligations que lui imposent les règles générales du droit international, son acte constitutif ou les accords internationaux auxquels il est partie » [nos italiques][13]. Pour la Cour européenne de justice, devenue Cour de justice de l’Union européenne, la Communauté, en référence à l’actuelle Union européenne, doit exercer ses compétences dans le strict respect du droit international et à titre d’organisation internationale « celle-ci est tenue de respecter les règles du droit coutumier international »[14]. Pour le Conseil de permanence dans Katanga et Ngudjolo, « la Cour [pénale internationale] manquerait à son obligation […] si elle […] renvoyait [une personne] ‘dans un pays où elle sait qu’il est plus que probable que [son] droit à la vie et à la sécurité risque d’être violé »[15]. Les autorités néerlandaises pour leur part avaient estimé que la « responsabilité […] incombe à la Cour et qu’il ne leur appartient pas, en tant qu’État hôte, de trancher cette question »[16]. Pour la Défense de Germain Katanga, il conviendrait de souligner à titre supplémentaire que « [l]a Cour n’est pas une juridiction pénale internationale ordinaire dans la mesure où, en tant qu’organisation internationale dotée d’une personnalité juridique distincte, elle est liée par le droit international coutumier et par les normes généralement admises sur le plan international en matière de droits de l’homme »[17]. Alors, « elle aurait […] le devoir de promouvoir et de protéger les droits de l’homme et son Statut lui permettrait effectivement de prendre des mesures de protection des droits de l’homme qui ne sont pas incompatibles avec ses fonctions fondamentales. La Chambre de première instance disposerait du pouvoir inhérent, dévolu à la Cour, de veiller au respect de ses obligations internationales, en tant que sujet de droit international »[18].

À notre avis, il convient ici de faire une distinction très fondamentale. Il y a des obligations internationales qui, par leur nature ou plutôt à leur face même, sont intrinsèquement inhérentes à la qualité d’État et à l’État seul, entendu sous l’angle d’un pouvoir politique, d’une population et d’un territoire[19]. Ce faisant, c’est dans ce grand cadre qu’il convient de ranger les obligations liées à la protection de la personne humaine et plus spécifiquement les obligations découlant du principe de non-refoulement.  Entité juridique ou sujet de droit international fut-elle, une juridiction internationale ne dispose ni d’un pouvoir politique, ni d’une population et encore moins un territoire pour procurer une protection internationale. Cette dernière condition liée à l’existence d’un territoire a été retenue par la Chambre d’instance qui avait mentionné dans un ratio decidendi que certes, « la Cour, en tant qu’organisation internationale, dotée de la personnalité juridique, ne peut ignorer la règle coutumière du non-refoulement »[20]. Il n’en demeure pas moins que, « ne possédant pas de territoire, elle se trouve dans l’incapacité de la mettre en œuvre, au sens où on l’entend d’ordinaire, et elle n’est donc pas susceptible de maintenir durablement, sous sa juridiction, des personnes qui encourraient des risques de persécution ou de torture en cas de retour dans leur pays d’origine »[21]. Dans cette veine, la Chambre a estimé que « seul un État doté d’un territoire est véritablement en mesure d’appliquer la règle du non-refoulement »[22]. Même son de cloche devant la Cour de District d’Amsterdam : la CPI ne dispose pas d’un territoire pour offrir une protection[23]. Alors que faire ?

Une vision à la fois complexe, mais aussi utopiste, du professeur Sluiter consiste à proposer que certains États mettent à la disposition des juridictions pénales internationales une portion de leur territoire pour que celles-ci puissent les utiliser comme leurs propres territoires afin de pouvoir procurer une protection aux personnes impliquées dans des procédures pénales internationales[24]. Quant au professeur Van Wijk, « [i]t will be highlighted that the international community still has no answer to the question as to what to do with acquitted ICC defendants who cannot be refouled »[25]. Et aux juges de la Chambre d’instance de marteler, « [e]n l’espèce, c’est […] aux autorités néerlandaises, et à elles seules, qu’il revient d’apprécier […] l’étendue des obligations qui leur incombent en vertu dudit principe de non-refoulement » [nos italiques][26]. Elle ne saurait préjuger, a-t-elle continué, « en lieu et place de l’État hôte, des obligations imposées à ce dernier en vertu du principe de ‘non-refoulement’ »[27]. Il s’ensuit donc qu’à défaut de disposer d’un territoire, l’obligation primaire des juridictions pénales internationales de protéger ces personnes devrait être suppléée ou secondée par une obligation secondaire des États hôtes sur les territoires desquels se trouvent lesdites juridictions. Dit autrement, la responsabilité de l’État hôte en terme de non-refoulement se déclenche automatiquement là où finit celle de la Cour. D’où la notion de responsabilité partagée entre l’État hôte et la Cour[28]. L’idée étant qu’il serait naïf de croire, un seul instant, que la Cour pourrait fonctionner en totale isolation[29]. En l’espèce, au système de protection imparfait, insuffisant et incomplet de la Cour, doit s’ajouter le système additionnel, alternatif et relativement complet de protection de l’État hôte.

Pour d’autres, il faut voir le verre à moitié plein : c’est le « prix à payer » pour l’État hôte ou en d’autres termes, c’est la contrepartie de tous ces avantages que l’État de siège bénéficie en tant qu’État hôte d’une juridiction pénale internationale[30].

À notre avis, cette proposition du « prix à payer » a tout son mérite et toute sa pertinence pour les acquittés des juridictions pénales qui ont une durée de vie ad hoc, en l’occurrence les acquittés du TPIR. En revanche, pour la Cour pénale internationale, appelée à perdurer en permanence, ce « prix à payer » semble à la fois cher et sévère pour l’État hôte[31], en ce sens que, à cette allure, l’État hôte se verra inonder dans les années à venir. À l’échelon de siècles, il pourra être appelé ‘État des anciens criminels présumés’ ou ‘État des acquittés’[32]. Ce faisant, une alternative possible toujours en lien avec le retour dans l’État d’origine pourrait – à notre avis – être les assurances diplomatiques juridiquement fiables ou le monitoring.

Finalement, il ne faut pas oublier que l’acquittement de Ngudjolo n’a pas d’effet que sur lui-même. Effectivement, l’acquittement signifie que la partie représentant les victimes n’aura pas droit à l’octroi de dommages par le biais des règles prévues par la CPI. Certaines protections continueront d’être offertes, mais des réparations telles que celles qui sont envisageables dans le dossier Lubanga (l’arrêt sur les dommages dans le dossier Lubanga sera rendu le 3 mars 2015) ne seront pas accessibles aux victimes de ce présent dossier. Le travail du Procureur est ainsi à remettre en question, car il ne faut tout de même pas oublier que, malgré l’acquittement de Ngudjolo, la Chambre de première instance avait lancé quelques pointes au Procureur. Elle avait notamment indiqué que :

Sans doute l’enquête du Procureur aurait-elle gagné à approfondir ces différentes questions ce qui aurait permis de nuancer l’interprétation à donner à certains faits, d’interpréter plus justement certains témoignages recueillis et, là encore, d’affiner les critères auxquels la Chambre a eu recours pour évaluer la crédibilité de plusieurs témoins. (Jugement, para. 123)

Le dossier Ngudjolo doit donc être analysé de manière concrète et des leçons doivent en être tirées pour des poursuites efficaces, permettant d’atteindre à la fois l’objectif de la recherche de la vérité tout en respectant les droits des accusés, tels que la présomption d’innocence post-acquittement.